13. Juni 2024

Krebspatienten ohne Hoffnung: Fehlende Arzneimittel in vielen EU-Ländern

Von

Nico Schmidt
Nico Schmidt
Harald Schumann
Harald Schumann
Wo ein Krebspatient lebt, entscheidet darüber, ob er mit neuen lebensrettenden Medikamenten behandelt wird oder nicht. Eine Recherche von Investigate Europe zeigt, dass mehrere EU-Länder keinen direkten Zugang zu einer Reihe wichtiger Arzneimitteln haben.
Im Januar 2023 kämpfte Kadri Tennosaar bereits seit drei Jahren gegen den Krebs. Zuerst hatten die Ärzte den Tumor aus ihrer Brust geschnitten, dann begann die Behandlung. Doch nun, vier Chemotherapien später, erhielt der Arzt das Schwarz-Weiß-CT-Bild von Tennosaars Lunge. Darauf sah er weiße Punkte, die wie winzige Regentropfen aneinandergereiht waren. Der Krebs wuchs in beiden Lungenflügeln. Die Behandlung hatte nicht gewirkt. "Ich brach in Tränen aus", erinnert sich Tennosaar heute. "Mit 53 Jahren wollte sie nicht sterben. "Der Arzt tat so, als gäbe es mich gar nicht." 

Doch ein anderer Arzt machte Tennosaar Hoffnung. Es gab ein Medikament, das ihr helfen konnte. Der Name des Mittels: Enhertu. "Plötzlich hatte ich wieder Hoffnung", sagt Tennosaar heute. Doch die Behandlung mit dem Medikament kostet alleine für drei Monate 20.000 Euro. Normalerweise müssen Patienten Enhertu über ein Jahr lang einnehmen. Geld, das sich Tennosaar, die bis zu ihrer Erkrankung für einen Sportplatz im Stadtteil Mustamäe der estnischen Hauptstadt Tallinn verantwortlich war, nicht leisten konnte.

Wo in der EU eine Patientin wie Kadri Tennosaar lebt, entscheidet, ob sie Zugang zu Medikamenten erhält, die ihr Leben verlängern oder sogar retten können. Eine Analyse von Investigate Europe im Rahmen der Recherche "Tödliche Preise" zeigt, dass Dutzende wichtiger Arzneimittel für Tausende von Patienten in der gesamten EU nicht über eine allgemeine Kostenerstattung erhältlich sind. Patienten in mittel- und osteuropäischen EU-Staaten sind am stärksten vom fehlenden Zugang betroffen.
Nur dank einer Wohltätigkeitsorganisation erhielt die estnische Krebspatientin Kadri Tennosaar Zugang zu einem neuen Medikament.Priit Simson/Delfi Media

Das renommierte und unabhängige deutsche Forschungsinstitut IQWiG hat für Investigate Europe und seine deutschen Recherchepartner NDR, WDR und Süddeutsche Zeitung eine Liste von 32 seit 2019 neu zugelassenen Arzneimitteln zusammengestellt, denen die Wissenschaftler einen "erheblichen" oder "beträchtlichen" Zusatznutzen zu bestehenden Therapien bescheinigen. Das bedeutet, dass ein Medikament das Leben von Patienten verlängern oder verbessern kann und möglicherweise auch weniger Nebenwirkungen hat. Zu den ausgewählten Medikamenten gehören Mittel gegen Krankheiten wie Brustkrebs, Leukämie und Mukoviszidose.

Die Recherche ergab, dass in sechs EU-Ländern der Zugang zu einem von vier dieser wichtigen Arzneimitteln fehlt. Ohne Einkaufsverträge zwischen Staaten und Unternehmen, welche die Grundlage für die Kostenerstattung bilden, müssen die Gesundheitsbehörden auf andere kostspielige Methoden zurückgreifen, um ein Medikament zu erhalten, oder sie haben überhaupt keinen Zugang. Besonders dramatisch ist die Situation in Ungarn, wo 25 von den 32 Arzneimitteln nicht verfügbar sind, sowie in Malta und Zypern, wo 19 Arzneimittel nicht automatisch erstattet werden. In Zypern und Ungarn können Patienten einige Medikamente zwar erhalten, wenn sie einen Antrag auf individuellen Zugang stellen - allerdings oft zu überhöhten Kosten für den Staat. Auch in den baltischen Staaten und in Rumänien sind viele wichtige Arzneimittel nicht verfügbar.

Fast ein Jahrzehnt lang leitete Paul Fehlner die Patentabteilung des Schweizer Pharmakonzerns Novartis. Heute ist er Chef der Abteilung für geistiges Eigentum beim amerikanischen Biotech-Unternehmen Revision Therapeutics. Fehlner erklärt die Strategie der Pharmaunternehmen, die hinter dieser ungleichen Verteilung steht: "Normalerweise versuchen Pharmafirmen zuerst, die größten Märkte zu beliefern, was auch Sinn macht. So bekommen Deutschland, Frankreich, Spanien, Italien und andere Märkte Zugang zu dem Produkt, aber [andere Länder] werden zurückgestellt, weil sie nicht so groß sind."

Für die Patienten bedeutet das, dass sie im Falle einer schweren Krankheit oft auf sich allein gestellt sind. Sie sind auf den guten Willen von Wohltätigkeitsorganisationen oder Spendern angewiesen, um lebensrettende Behandlungen zu bezahlen, oder sie müssen bei den Gesundheitsbehörden den Zugang individuell beantragen. In einigen Fällen müssen die Patienten gar gegen ihre Regierungen klagen, um die teuren Mittel zu erhalten.
In Europa entscheidet die Europäische Arzneimittelagentur (EMA) zentral darüber, welche Medikamente auf dem EU-Markt zugelassen werden und welche nicht. Erhält ein Hersteller die Zulassung für sein Produkt, gewährt ihm die EU ein exklusives Monopol für seinen Wirkstoff für mindestens acht Jahre. Diese Exklusivität bedeutet, dass kein anderer Arzneimittelproduzent ein Medikament mit demselben Wirkstoff auf den Markt bringen kann. Folglich gibt es keinen Wettbewerb zwischen den Herstellern.

Anschließend können die Pharmakonzerne aber frei entscheiden, ob und in welchen EU-Ländern sie ihre Arzneimittel vermarkten. Die Unternehmen verhandeln dann in der Regel meist individuell mit den jeweiligen EU-Staaten.

"Im Prinzip sollte jeder in der EU vom Binnenmarkt profitieren", sagt die Rechtsanwältin Ellen 't Hoen, die sich für einen fairen Zugang zu Medikamenten einsetzt. "Aber im EU-Binnenmarkt sind Medikamente nicht für jeden gleichermaßen zugänglich." Daran sind zum Teil die Pharmaunternehmen schuld, die ihre Produkte zunächst in Ländern vermarkten würden, die "hohe Preise tolerieren".

Im EU-Binnenmarkt sind Medikamente nicht für jeden gleichermaßen zugänglich.

Ellen 't Hoen, Rechtsanwältin, die sich für einen fairen Zugang zu Medikamenten einsetzt

Efpia, der Europäische Verband der pharmazeutischen Industrie, bestreitet jegliche Schuld auf Seiten der Hersteller. Es gebe einen „breiten Konsens", dass sich die Arzneimittelpreise an der Zahlungsfähigkeit eines Landes orientieren „sollten". Als Gründe für die Nichtverfügbarkeit von Arzneimitteln nennt der Verband „langsame Regulierungsverfahren", „Verzögerungen beim Beginn nationaler Gesundheitstechnologiebewertungen" und „lokale Entscheidungen der Gesundheitsdienstleister".

Dabei nutzen die Pharmaunternehmen ihre Marktmacht, um Länder zu zwingen, die ausgehandelten Preise geheim zu halten. Die nationalen Verhandlungsführer müssen Vertraulichkeitsvereinbarungen unterzeichnen. Auf diese Weise können die Unternehmen verbergen, welche Rabatte sie den Staaten auf den offiziellen Listenpreis eines Arzneimittels gewähren. Die Gesundheitsbehörden der EU-Staaten verhandeln blind. Das bedeutet, dass die Unternehmen in einigen Fällen in Ländern mit kleineren Märkten viel mehr für ihre Medikamente verlangen können als in reichen westeuropäischen Staaten.

Dass in kleineren Staaten wichtige Medikamente fehlen, ist aber auch das Ergebnis der jeweiligen Unternehmenspolitik. Ein Pharmazeut, der für eine ungarische Tochtergesellschaft eines multinationalen Arzneimittelherstellers arbeitet, sagte im Gespräch mit Investigate Europe: „Für Unternehmen wie Novartis oder Pfizer ist der ungarische Markt ein Rundungsfehler." In seinem Land haben die Patientinnen und Patienten keinen Zugang zu 25 von 32 Medikamenten mittels einer Kostenerstattung. „Ich würde heutzutage kein Krebspatient in Ungarn sein wollen", sagt der Pharmafachmann.
Immerhin bietet der ungarische Staat Verfahren für die Lösung von Einzelfällen, über das jede Patientin und jeder Patient individuell die Erstattung der Behandlungskosten beantragen kann. Erst wenn der Antrag genehmigt wird, übernimmt die Sozialversicherung die gesamten Behandlungskosten. Zwischen 2013 und 2022 ist die Zahl dieser Anträge um das Achtfache gestiegen. Von den mehr als 25.000 Anträgen im Jahr 2022 wurden neun von zehn genehmigt. Doch ohne eine generelle Bezugsvereinbarung zwischen Staaten und Konzernen schießen die Preise für diese Medikamente in die Höhe. "Es gibt keinen Spielraum für Verhandlungen", sagt ein ungarischer Beamter. Für Patienten bleibt in diesem System die ständige Ungewissheit, ob der Staat die Kosten ihrer Behandlung übernimmt oder nicht.

In Tallinn schwanden Anfang 2023 die Hoffnungen der Brustkrebspatientin Kadri Tennosaar. Die Regierung wollte nicht für das Medikament zahlen, das ihr helfen könnte. Trotz der Bewertung des deutschen IQWiG-Instituts, das besagt: "Auf der Seite der positiven Effekte zeigt sich für den Endpunkt Gesamtüberleben ein Anhaltspunkt für einen erheblichen Zusatznutzen". Mit anderen Worten: Enhertu half den Patienten, deutlich länger zu leben. Und obwohl das Medikament im Januar 2021 von der EMA zugelassen wurde, dauern die Verhandlungen zwischen dem Enhertu-Produzenten und Estland noch an.

Weil Pharmakonzerne häufig ihre Produkte zuerst in reichen Staaten auf den Markt bringen, kann es für Patienten in ärmeren Ländern Jahre dauern, bis sie Zugang zu den teils lebensrettenden Mitteln erhalten. Diese Zeit haben schwerkranke Menschen oft nicht. Von der EMA-Zulassung bis zur Kontaktaufnahme eines Pharmaunternehmens mit den estnischen Behörden vergingen in den Jahren 2021 bis 2023 durchschnittlich 680 Tage, also fast zwei Jahre. Erki Laidmäe, Leiter der Abteilung für Arzneimittel und Medizinprodukte bei der estnischen Krankenkasse, sagte Investigate Europe, dass mit dem Hersteller von Enhertu, Daiichi Sankyo, "noch kein akzeptables Preisniveau erreicht wurde".

Laidmäe fügte hinzu, dass in anderen Fällen "Medikamente auf unserem Markt fehlen, weil es bereits eine Alternative gibt. Die Patienten werden nicht unbehandelt gelassen. Hersteller drängen nicht auf unseren Markt, weil er sehr klein ist. Wer zuerst kommt, bekommt oft den ganzen Markt, und für die anderen ist kein Platz mehr."
In sechs EU-Ländern fehlt jedes vierte der 32 von Investigate Europe untersuchten wichtigen Arzneimittel.Shutterstock

Bei der Analyse der Verfügbarkeit der 32 wichtigen Medikamente berücksichtigte Investigate Europe, ob alternative Arzneimittel verfügbar sind. Medikamente, für die eine Alternative verfügbar war, wurden aus den Gesamtzahlen der fehlenden Medikamente herausgerechnet.

Der Enhertu-Produzent Daiichi Sankyo erklärte auf Anfrage von Investigate Europe, das Unternehmen arbeite mit den Behörden zusammen, um sicherzustellen, dass berechtigte Patienten "so schnell wie möglich Zugang zu dem Medikament erhalten". Man könne die Situation aber nicht weiter kommentieren, solange die Verhandlungen noch laufen.

In Deutschland hingegen garantiert der Gesetzgeber den Arzneimittelherstellern, dass die Krankenkassen jedes von der EMA zugelassene Medikament erstatten. Das bedeutet, dass die Medikamente für die Patientinnen und Patienten sofort verfügbar sind.
In anderen EU-Staaten versuchen längst private Spenderinnen und Spender jene Lücke zu füllen, die von zögernden Pharmaunternehmen und klammen Regierungen hinterlassen wird. Allein in Estland half die Wohltätigkeitsorganisation Kingitud Ule, Geschenktes Leben, seit ihrer Gründung vor zehn Jahren mehr als 2.000 Patientinnen und Patienten.

Auch Kadri Tennosaar und ihr neuer Arzt schickten Anfang 2023 einen Antrag an Kingitud Ule und baten die Wohltätigkeitsorganisation, die Behandlung mit Enhertu zu unterstützen. "Ich hatte Angst, dass der Ausschuss meinen Antrag ablehnen würde", erinnert sich Tennosaar. "Aber mein Arzt sagte, die Chancen stünden gut, dass der Antrag angenommen würde." Der Fonds bewilligte die Behandlung tatsächlich. Im März letzten Jahres sah Tennosaar das Medikament, das ihr Leben retten könnte, zum ersten Mal. Das Mittel selbst war denkbar unscheinbar, "durchsichtig wie Wasser" sei es gewesen. Die erste Behandlung habe sich kaum anders angefühlt, als die vorherigen Chemotherapien. Über die folgenden Tage sagt Tennosaar heute: "Ich war schwach. Es nahm meinem Körper die Kraft." 

Weniger als vier Autostunden von Tallinn entfernt, im östlichen Krankenhaus der lettischen Hauptstadt Riga, behandelt die Onkologin Alinta Hegmane regelmäßig Krebspatienten, für die es längst innovative Medikamente gibt. "Auch hier werden, wie in Estland, "die Kosten für bestimmte Behandlungen nicht übernommen", sagt sie. "Das ist hier Alltag." Nach den Recherchen von Investigate Europe gilt das für elf der 32 seit 2019 in der EU neu zugelassenen wichtigen Medikamente in Litauen. Die Arzneien kosten Tausende von Euro, und die Behandlung dauert meist Jahre. "Nur wenige Menschen können sich das leisten", sagt Hegmane.

Deshalb melden sich ihre Patienten vom Krankenhausbett aus auf der Crowdfunding-Plattform Ziedot an. In einem kleinen Text stellen sie sich und ihre Krankheit vor. Auf der Plattform konkurrieren sie mit anderen um das Geld der Leserinnen und Leser, die mit einem Klick direkt spenden können. 

So schreibt Viola aus Riga, dass sie vor ihrer Krebserkrankung eine "aktive Frau" gewesen sei. Jetzt bittet sie auf der Plattform um „die Chance, noch ein Jahr zu leben". Auch sie benötigt Enhertu für ihre Behandlung, für das auch hier das öffentlichen Gesundheitswesen noch nicht bezahlen kann. Bislang haben Spenderinnen und Spender 590 Euro der 45.212 Euro an Viola geschickt, die sie dringend für ihre Behandlung benötigt.

Aber die Kosten für bestimmte Behandlungen werden nicht übernommen. Das ist hier Alltag.

Alinta Hegmane, lettische Onkologin

In anderen Ländern sind die Patienten gezwungen, noch weiter zu gehen, um Zugang zu einem lebensrettenden Medikament zu erhalten. 

In der westrumänischen Stadt Lugoj musste die Brustkrebspatientin Andreea Crăciun gegen ihr eigenes Gesundheitssystem vor Gericht ziehen. Ende November letzten Jahres wurde bei ihr Brustkrebs diagnostiziert. "Dann ging alles sehr schnell", erinnert sich Crăciun heute. Innerhalb von zwei Wochen begann sie mit der Chemotherapie. "Der Krebs war sehr aggressiv. Es war meine einzige Möglichkeit." Der zweite Schock kam, als sie erfuhr, dass der Staat die Kosten für die Behandlung mit dem benötigten Medikament Keytruda nicht übernehmen würde. Viele EU-Länder übernehmen die Kosten für das Medikament für Brustkrebspatientinnen – aber nicht Rumänien. Eine Behandlung kostet 5.000 Euro. Die ersten drei Behandlungen kann Crăciun noch selbst bezahlen. "Dann wusste ich nicht, was ich tun sollte", erinnert sie sich heute. In ihrer Verzweiflung wandte sich die Mutter von zwei Schulkindern an einen Anwalt. Am 2. Februar dieses Jahres reichte der Anwalt eine Klage gegen den rumänischen Staat ein. Zehn Tage später entschied das Gericht zu ihren Gunsten. Heute bezahlt die rumänische Gesundheitskasse ihre Behandlung.

Laut dem Leiter der nationalen Krebskommission Rumäniens, dem Onkologen Michael Schenker, erhielten 2023 mehr als 1.000 Patienten in Rumänien die benötigten Krebsmedikamente per Gerichtsbeschluss auf Staatskosten. Dem Land fehlten die Mittel, um innovative Medikamente zu bezahlen, und der Leiter der nationalen Krankenversicherung habe die Behörden aufgefordert, das Budget für Medikamente zu verdoppeln, so Schenker. Die Regierung lehnte ab.

Die Patienten im staatlichen Gesundheitswesen des Landes keinen Zugang zu sechs der 32 innovativen Medikamente. Die Regierung erklärte, in mehreren Fällen hätten sich die Hersteller entschieden, ihr Produkt in Rumänien gar nicht erst zu vermarkten. 
Die rumänische Regierung lehnte es ab, dass Budget für Krebsmedikamente zu erhöhen. Dabei fehlen in dem Land viele wichtige Mittel.Shutterstock

Vollständig verfügbar sind die neuen und medizinisch gebotenen Arzneimittel nur in Deutschland und Österreich. In andere wohlhabenden EU-Ländern gibt es dagegen auch Lücken in der Verfügbarkeit, darunter in den Niederlanden, wo fünf Medikamente fehlen, sowie in Irland (4) und Frankreich (3). Mayeul Charoy,ein französischer Beamter, der mit der Erstattung von Arzneimitteln befasst ist, sagte am Rande einer Branchenkonferenz zu Investigate Europe: "Ja, diese Medikamente [von den vorgelegten Liste] werden noch nicht erstattet, weil die Hersteller noch kein akzeptables Angebot vorgelegt haben."

Mehrere kleinere EU-Staaten haben in den vergangenen Jahren versucht, ihre Position gegenüber der Pharmaindustrie zu stärken. "Wir wollten sicherstellen, dass mehr Patientinnen und Patienten Zugang zu wichtigen Medikamenten haben", erinnert sich die ehemalige belgische Gesundheitsministerin Maggie De Block. Zusammen mit ihren Kollegen aus den Niederlanden und Luxemburg gründete sie im Jahr 2015 die Beschaffungsinitiative Beneluxa. "Wir sind kleine Länder und hofften, gemeinsam besser verhandeln zu können", sagt De Block. Auch Irland und Österreich haben sich Beneluxa angeschlossen.

Allerdings ist es den fünf Ländern in den vergangenen neun Jahren nur gelungen, drei Medikamente gemeinsam zu beschaffen. Clemens Auer, ehemaliger Generalsekretär im österreichischen Gesundheitsministerium, bezeichnet Beneluxa als "politisches Signal an die Industrie", auch wenn er einräumt, dass es unter den gegebenen Umständen nicht auf die gesamte Europäische Union ausgedehnt werden kann. Der ungleiche Zugang bleibt also bestehen". Es sei ein Skandal, so Auer, dass es in Europa Bürger erster, zweiter und dritter Klasse gebe, wenn es um den Zugang zu neuen Medikamenten gehe.
Pembrolizumab, das unter dem Handelsnamen Keytruda vertrieben wird, wird nicht überall in Europa erstattet.Shutterstock

Das Problem ist in ganz Europa zu spüren. In einem Interview mit Investigate Europe beklagt sich ein ehemaliger irischer Gesundheitsbeamter: „Dass die 27 Mitgliedstaaten für sich selbst verhandeln, ist erstaunlich ineffizient und führt zu Ungleichheit für die europäischen Bürger."

Im Jahr 2016 schrieb der damalige zypriotische Gesundheitsminister George Pamboridis an den damaligen EU-Gesundheitskommissar Vytenis Andriukaitis und beschwerte sich, dass sein Land "sehr spät" Zugang zu innovativen Medikamenten erhalte. Der Brief liegt Investigate Europe vor. Pamboridis schlug daher vor, dass die EU einen Mechanismus einrichten solle, um kleine Mitgliedstaaten gemeinsam an den Verhandlungstisch mit Pharmaunternehmen zu bringen, "um Vorzugspreise für die Beschaffung innovativer Arzneimittel zu sichern". Der Brief verschwand in der Schublade, und mit ihm die Idee.

Bei einem Treffen der EU-Gesundheitsminister im vergangenen November setzten Griechenland und Malta erneut einen zentralen Beschaffungsmechanismus für innovative Arzneimittel auf die Tagesordnung. Doch Deutschland wies den Vorschlag schnell zurück. "Der gemeinsame Einkauf sollte nur bei grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren eingesetzt werden", sagte die deutsche Vertreterin im Plenum.

Dass 27 EU-Staaten für sich selbst verhandeln, führt zu Ungleichheit für die europäischen Bürger.

Ehemaliger irischer Gesundheitsbeamter

Auch die Europäische Kommission hat das Problem erkannt. Im Jahr 2020 kündigte sie an, dass sie ihre Arzneimittelstrategie überarbeiten werde. Drei Jahre später, im April 2023, präsentierte sie schließlich ihren neuen Gesetzesvorschlag, das sogenannte Pharmapaket. Bei der Vorstellung sagte die Gesundheitskommissarin Stella Kyriakides: "Wo Sie leben, sollte nicht darüber entscheiden, ob Sie leben oder sterben." Die Kommission teilte Investigate Europe auf Nachfrage mit, dass das Paket "jährlich 60-70 Millionen zusätzlichen Patienten den Zugang zu innovativen Medikamenten in der EU ermöglichen würde". Doch trotz langwieriger Verhandlungen konnten sich die Regierungen im Rat der EU nicht auf die vorgeschlagenen Gesetzesänderungen einigen. Ob sie je verabschiedet werden und ob sie nach einer vom EU-Parlament unter dem beschlossenen starken Verwässerung überhaupt wirken würden, ist ungewiss.

So müssen viele Patientinnen und Patienten weiter darauf warten, dass ihr Staat die Kosten für die Behandlung mit wichtigen Medikamenten übernimmt. Wie im Fall der estnischen Brustkrebspatientin Kadri Tennosaar, die nur dank einer Wohltätigkeitsorganisation Zugang zu dem potenziell lebensrettenden Medikament Enhertu erhielt. 

Im März dieses Jahres war es für Tennosaar nach jahrelanger Krankheit bereits eine vertraute Prozedur, als sie sich auf die kalte Liege legte und mit lautem Getöse durch den CT-Scanner glitt. Immer ein wenig nervös wartet sie auf das Ergebnis - ist der Krebs in ihrem Körper gewachsen? Ein paar Wochen teilt ihr Arzt die Ergebnisse. Diesmal ist die Nachricht gut. "Es war ein kleines Wunder", sagt Tennosaar heute und beschreibt den Moment, in dem sie erfuhr, dass sie in Remission gegangen war. Das neue Medikament, Enhertu, hat gewirkt. Der Krebs ist aus ihrer Lunge verschwunden.
Zusätzliche Mitarbeit: Sarmīte Gaidule, Attila Kalman, Alexandra Nistoroiu, Piret Reiljan, Iulia Rosu

Datenerhebung: Mašenjka Bačić, Eurydice Bersi, Lorenzo Buzzoni, Wojciech Cieśla, Anuška Delić, Lukas Diko, Sarmīte Gaidule, Vellu Hämäläinen, Pascal Hansens, Attila Kalman, Miglė Krancevičiūtė, Ida Mažutaitienė, Leïla Minano, Maxence Peigné, Paulo Pena, Andrei Petre, Bettina Pfluger, Manuel Rico, Marta Portocarrero, Leonard Scharfenberg, Nico Schmidt, Zuzana Šotová, Amund Trellevik, Ingeborg Eliassen.

Redaktion: Chris Matthews

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