Zuweilen stößt auch die stärkste Lobbymacht an ihre Grenzen. Diese Erfahrung machen derzeit die die Manager der großen Digitalkonzerne in Europa.  Ihr europaweit gespanntes Netzwerk von Verbänden, Thinktanks und Vertretungen lassen sich die zehn größten von Google bis Booking.com 32 Millionen Euro jährlich kosten, ermittelten die Organisationen Lobbycontrol und Corporate Europe Observatory. Doch auch damit können sie die geplante Gesetzgebung zur Begrenzung ihrer Marktmacht nicht mehr verhindern. Bei den Verhandlungen über den von der EU-Kommission vorgeschlagenen Digital Markets Act (DMA) hat sich die große Mehrheit der 27 EU-Regierungen für strenge Regeln ausgesprochen und die Versuche einiger Staaten zur Verwässerung des Gesetzestexts abgewehrt. Das erfuhren Journalisten von Investigate Europe und dem Magazin Netzpolitik.org aus Kreisen der beteiligten Diplomaten. Demnach einigte sich die Ratsarbeitsgruppe Wettbewerb auf einen Text, der nach Verabschiedung durch den Rat der Wirtschaftsminister am 25. November die Grundlage für die abschließenden Verhandlungen mit dem EU-Parlament sein soll. Der Kompromissvorschlag enthält aus Sicht deutscher Regierungsvertreter „deutliche Verbesserungen“ gegenüber dem ursprünglichen Gesetzesvorschlag der Kommission vom vergangenen November. Auf große Änderungen verzichtet der Rat aber weitgehend – und das, obwohl es hinter verschlossenen Türen massive Begehrlichkeiten gab.

Damit ist absehbar, dass die Betreiber der großen Digitalplattformen mit mehr als 45 Millionen Endnutzern oder 10.000 Geschäftskundinnen, im Gesetz als „gatekeeper” bezeichnet, künftig eine lange Reihe von 20 Auflagen erfüllen müssen, um zumindest in Europa bisher praktizierte unfaire Praktiken gegen Wettbewerber zu verhindern. So sieht eine Bestimmung vor, dass etwa Amazon auf seiner Verkaufsplattform eigene Produkte nicht mehr gegenüber jenen von anderen Anbietern auf seinem „marketplace” bevorzugen darf. Gleichzeitig soll es allen Verkäufern auf der weltgrößten Einzelhandelsplattform oder auch den Hotelbetreibern, die bei booking.com inserieren, künftig frei stehen, ihre Produkte und Dienstleistungen auch anderswo und zu anderen Preisen anzubieten. So könnten sie die teuren Provisionen der Plattformbetreiber von bis zu 30 Prozent der Verkaufspreise umgehen oder deren Senkung durchsetzen.

Ein weitere Bestimmung zielt darauf ab, Duopol zu brechen, mit dem Google und Apple über ihre Smartphone-Systeme App-Anbietern und Nutzern ihre Dienste aufzwingen und sich dafür mit Daten oder hohen Gebühren bezahlen lassen. Der App Store von Apple würde dann auch solchen Herstellern offenstehen, die ihre Verkäufe nicht über „Apple Pay“ abrechnen. Die damit verbundenen umstrittenen Tributzahlungen an den Konzern, gegen die jüngst der Spielehersteller Epic Games („Fortnite“) prozessierte, würden dann entfallen. Zugleich soll es Nutzern möglich sein, vorinstallierte Apps zu löschen und andere Dienste zu nutzen, die nicht die Daten ihrer Nutzer abschöpfen. Zumindest in Teilen soll das Gesetz auch zurückbringen, was früher einmal der Kern des Internet war: Die Nutzerinnen sollen zwischen den Anwendungen verschiedener Hersteller auf denselben Plattformen wählen dürfen. Diese „Interoperabilität“ soll zwar zunächst nur für die „Nebendienstleistungen“ wie Zahldienste und Identitätsprüfung gelten, aber sie wäre ein Einstig in den Ausstieg aus Monopolpraktiken der Großen.

Und auch die möglichen Strafen sind drastisch. Wer die Auflage nicht einhält, muss bis zu zehn Prozent des globalen Jahresumsatzes zahlen. Für Apple wären das 27,4 Milliarden US-Dollar.

Lobbysprech aus Irland und Luxemburg

Wie die jeweils 27 nationalen Vertreter zu solchen Beschlüssen kommen, darüber gibt der Rat grundsätzlich keine Auskunft. Die beteiligten Beamten betreiben zwar normale Gesetzgebung, die nach dem geltendem EU-Vertrag entsprechend demokratischer Grundnorm „so offen und bürgernah wie möglich“ erfolgen muss. Anfragen auf Dokumente, die Auskunft zu den von den einzelnen Regierungsvertretern vertretenen Positionen und den Diskussionen darüber geben, weist das Sekretariat von Europas mächtigstem Gesetzgebungsorgan dennoch zurück. Für diesen Bericht ermöglichte ein Insider jedoch Einblick in eine der eingebrachten Änderungsanträge sowie Protokolle der entsprechenden Sitzungen.

Demnach waren es vor allem die Regierungen aus Luxemburg und Irland, die das Gesetz an zahlreichen Stellen abschwächen und verwässern wollten. Pikant ist das vor allem deshalb, weil fast alle großen US-Digitalkonzerne ihren Europasitz in Irland (Google, Facebook, Apple) oder Luxemburg (Amazon) haben. Die beiden Staaten helfen ihnen nicht nur bei der Steuervermeidung, sondern stehen auch sonst wie etwa beim Datenschutz häufig eher auf Seiten der Konzerne.

Ein Beispiel für die Versuche zur Abschwächung liefert die „Atombombe“, wie Kommissionsbeamte den Artikel 16 des Gesetzesvorschlags in einem Verhandlungsdokument bezeichnen. Der Artikel erlaubt der Kommission Marktuntersuchungen bei „systemischer Nichteinhaltung“ des Gesetzes – also in Fällen, in denen eine mächtige Plattform jahrelang und immer wieder gegen europäische Gesetze verstößt. In diesen Fällen sollen „strukturelle Maßnahmen“ möglich sein, die bis hin zur Zerschlagung eines Konzerns gehen – das wohl schärfste Mittel der EU-Politik gegen die Digitalkonzerne.

Dazu forderten Deutschland, Frankreich und Frankreich mehr Mitsprache, wann die Kommission solche Marktuntersuchungen startet. Der Rat fordert daher nun, dass schon ein einzelner Mitgliedsstaat die Kommission auffordern kann, eine Untersuchung nach Artikel 16 zumindest zu prüfen. Das wurde von einigen Staaten entschieden bekämpft: Irland warnte vor politischer Einflussnahme, Luxemburg sprach von einem „unverhältnismäßigen“ Schritt. Die Mehrheit ließ sich davon aber nicht beeindrucken.

Auch an anderer Stelle drängten Luxemburg und Irland auf schwächere Formulierungen und geminderte Durchgriffsrechte. Deutlich wird dies etwa an Artikel 9, der mögliche Ausnahmegründe für Verpflichtungen von Gatekeepern benennt. Die Kommission will solche Ausnahmen nur dann gewähren, wenn es die öffentliche Moral, Gesundheit oder Sicherheit gebieten.

Die irische Regierung aber wollte das um die Punkte Datensicherheit und sogar den Schutz von Geschäftsgeheimnissen erweitern. Dieses juristische Manöver hätte es den Plattformkonzernen fast nach Belieben ermöglicht, die vorgesehen Auflagen zu umgehen. Vermutlich nicht ganz zufällig ähnelt der irische Vorschlag der Argumentation der Lobbyverbandes DigitalEurope, bei dem die großen Konzerne zahlende Mitglieder sind. Auch der warnte mit Verweis auf die “Cybersicherheit” vor den geplanten Verpflichtungen für Gatekeeper. Noch deutlicher wurde diese Verbindung, als Luxemburg gemeinsam mit Finland, Litauen und der Slowakei in der Ratsarbeitsgruppe Mitte September darauf drängte, Cloud-Dienste von der Liste der Plattformdienste zu streichen, die besonderen Auflagen unterliegen. In Luxemburg hat mit Amazon der weltweit größte Cloudanbieter seinen Europasitz. In den Verhandlungen konnten sich die Konzernversteher aus Irland und Luxemburg allerdings nicht durchsetzen. So gut wie keiner ihre Textvorschläge fand Eingang in den jetzt zur Verabschiedung anstehenden Entwurf.

Gänzlich zufriedenstellend ist der Ratsvorschlag aus Expertensicht dennoch nicht. „Wir sollten nicht damit zufrieden sein, dass der Rat die Kommissionsvorschläge nicht abschwächt“, sagt Agustin Reyna vom Verbraucherverband BEUC. Das sei vielmehr eine verpasste Chance, sagt er, und verweist etwa auf die Bestimmung zur Interoperabilität. Diese gelte nicht für zentrale Dienste wie soziale Netzwerke oder Messenger. Das aber wäre nötig, um kleinere Anbietern eine Chance gegen Riesen wie Facebook zu geben.

Deutschland und Frankreich müssen zurückstecken

Eine Niederlage mussten aber auch die Vertreter von Deutschland, Frankreich und den Niederlanden einstecken. Das Trio hatte in einem gemeinsamen Vorstoß versucht, den nationalen Wettbewerbsbehörden wie dem Bundeskartellamt mehr direkten Einfluss zu verschaffen. Sie sollten die Möglichkeit erhalten, eigene Verfahren durchzuführen und selbst Verpflichtungen zu vollstrecken – eine Art Turbo der großen Staaten für die oft langsamen Mühlen der EU-Kommission.

Doch eine „breite Mehrheit“ der Mitgliedsstaaten lehnte das mit Unterstützung der Kommission ab,  vermerkt das Protokoll. Immerhin konnte die deutsch-französische-niederländische Allianz aber durchsetzen, dass nationale Behörden selbst Untersuchungen starten und Ergebnisse der Kommission übermitteln dürfen.

Ebenfalls gescheitert sind Deutschland, Frankreich und die Niederlande mit ihrem Vorschlag, die Wirkung des Digitale-Märkte-Gesetzes auf eine kleinere Gruppe von Firmen einzuschränken. Dadurch könnten etwa die Niederlande verhindern, dass seine Bestimmungen für das in Amsterdam angesiedelte Booking.com gelten. Eine solche Verengung der Gatekeeper-Definition wünscht sich auch der CDU-Abgeordnete Andreas Schwab, der Hauptverhandler der Europäischen Parlaments für das Gesetz. Doch auch das war im Rat nicht mehrheitsfähig – die Grenzwerte im entsprechenden Artikel bleiben im Entwurf der EU-Staaten unverändert.

Voraussichtlich ab Dezember müssen dann die Vertreter des Rates mit denen des Parlaments den endgültigen Gesetzestext aushandeln. Dort wird noch intensiv um die Positionen gerungen. Die bisher durchgesickerten Informationen legen allerdings nahe, dass das Parlament noch ehrgeiziger gegen die Daten-Monopolisten vorgehen möchte als der Rat. Der Piratenabgeordnete Marcel Kolaja, der für die Fraktion der Grünen verhandelt, will unbedingt die Pflichten zur Interoperabilität stark erweitern und weiß damit Millionen Nutzerinnen hinter sich. Ähnlich kritisiert Martin Schirdewan von der Linken den „zögerlichen Entwurf“. Es gelte aber „die schädlichen Business-Modelle von BigTech“ anzugreifen. Das ist weniger abwegig, als es klingt. Auch die Abgeordnete Evelyn Gebhardt, die das Gesetz für die sozialdemokratische Fraktion verhandelt, fordert ultimativ, dass auch das Kerngeschäft von Google und Facebook Auflagen unterliegen soll: die personalisierte Werbung. Indem sie aus den Nutzerdaten individuelle Profile erstellen und für diese gezielte Anzeigen auf ihren Webdiensten anbieten, haben die Konzerne eine flächendeckende Überwachungsinfrastruktur geschaffen, die schon häufig auch zur Manipulation von Wählern eingesetzt wurde. „Wir müssen mindestens als zusätzliche Auflage in das Gesetz schreiben, dass die Nutzer frei entscheiden können, ob sie das wollen oder nicht“, fordert Gebhardt und findet dafür  Unterstützung auch bei Konservativen und Liberalen.

Das Ringen um den Digital Markets Act bleibt spannend.