Seit drei Stunden lächelt Ursula von der Leyen starr in die Kamera. Schon den gesamten Nachmittag moderiert die Chefin der EU-Kommission eine Fundraising Veranstaltung gegen Covid-19, die Zuschauer live im Internet verfolgen können. Im Eurovision-Stil werden Staats- und Regierungschefs zugeschaltet, die statt Punkten Milliarden an Euros verteilen. Mit bedeutungsvollen Worten versprechen sie viel Geld für die Medikamenten- und Impfstoffentwicklung. Und dann kommt auch noch Madonna.

Als kurz vor Show-Ende der Zählerstand knapp vor der erhofften – und vorab verkündeten – Marke von 7,5 Milliarden Euro stoppt, verkündet von der Leyen eine finale Spende: „Ich habe soeben erfahren, dass Madonna einen Beitrag von einer Million Dollar zusagt.“ 

In einem Instagram-Video hatte sich der Superstar kurz zuvor umgeben von Rosenblättern in ihrer Badewanne gezeigt. Nachdenklich spricht sie darin in die Kamera: „Das Virus hat uns alle gleich gemacht – in jeder Hinsicht.“

Tatsächlich bedroht das Coronavirus überall in Europa Menschen und Gesellschaften. Ob im spanischen Madrid oder im italienischen Bergamo, es hat Gesundheitssysteme fast kollabieren lassen und die Freiheit von Millionen Menschen eingeschränkt. Und, darin sind sich Forscher und Politiker einig, so etwas wie Normalität wird es erst wiedergeben, wenn ein Impfstoff gefunden ist. Daran wird nun weltweit geforscht – in einem waghalsigen Tempo. Anderthalb Jahre soll es dauern, bis ein Impfstoff auf den Markt kommt. Zwischen Wuhan, Oxford und Heidelberg werkeln Forscher an einem Serum. Einen Wettlauf von ähnlichem Ausmaß hat es bisher nicht gegeben. Es geht um Zugang für Milliarden von Menschen zu einem möglichen Impfstoff und es geht um Milliarden-Beträge. In den vergangenen Wochen hat Investigate Europe, ein Team von europäischen Journalisten, deshalb recherchiert, wie die Jagd nach dem Impfstoff finanziert wird – und ob mit öffentlichen Geldern auch ein fairer Zugang geregelt wird. Denn eines scheint bereits jetzt sicher, anders als von Madonna verkündet, ist spätestens dann kaum einer mehr dem anderen gleich.

Impfstoff könnte mehrere Milliarden kosten

Das Dokument der Hoffnung ist fünf Seiten lang und datiert auf den 11. Mai 2020. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) listet darin 110 Projekte auf, die an einem Impfstoff forschen. Acht von ihnen befinden sich bereits in der klinischen Phase. Das heißt, sie werden am Menschen erprobt. Was es kostet, einen solchen Impfstoff zu entwickeln, hängt davon ab, wen man fragt. Die Schätzungen reichen von Hunderten Millionen bis zu einigen Milliarden. Eine der führenden Institutionen der Impfmittelforschung, die Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI), geht von mindestens 2,8 Milliarden Euro aus.

Eines ist klar, die Kosten sind immens. In vielen europäischen Ländern unterstützen öffentliche Stellen Unternehmen und Forschungseinrichtungen deshalb. Mit wieviel Geld, sei meist schwer nachzuvollziehen, sagt die Koordinatorin der Europäischen Allianz für verantwortungsvolle Forschung und Entwicklung und bezahlbare Medikamente, Viviana Galli. „Niemand außer den Unternehmen selbst weiß wirklich, wie viel Fördermittel diese erhalten. Denn die Gelder werden nicht einheitlich erfasst.“ Staaten müssten mit den Unternehmen quasi blind verhandeln.

Die Journalisten von Investigate Europe haben Anfragen an alle EU-Staaten sowie Norwegen und die Schweiz verschickt. Mehr als die Hälfte der Staaten wollte die Frage, wie viel Geld sie für Covid-Impfstoffforschung bereitstellen, nicht beantworten. Und auch der Stab von Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen kann nicht genau benennen, wieviel der bereitgestellten Mittel in die Serumsentwicklung gehen soll. Während ihrer Covid-Spenden-Show kündigte von der Leyen selbst 1,4 Milliarden Euro EU-Mittel an. Doch wofür die genau ausgegeben werden sollen, ist offenbar unklar. Immerhin kann ihr Stab mitteilen: von den eingeworbenen 7,4 Milliarden Euro sollen vier Milliarden Euro für die Suche nach und Produktion von Impfstoffen gezahlt werden.

EU-Politiker suchten händeringend „gute Nachrichten“

Wie schnell Staaten dieser Tage die Geldkoffer bereitstellen, zeigt die Geschichte des Tübinger Impfstoffentwicklers CureVac. Die „Welt“ hatte am Sonntag, den 15. März berichtet, die US-Regierung wolle CureVac kaufen, dessen Mitarbeiter bereits seit Wochen zu einem Covid-19-Vakzin forschten. Die Zeitung kolportierte ein Angebot von einer Milliarde US-Dollar. US-Botschafter Richard Grenell und CureVac dementierten zwar, doch in Berlin und Brüssel wurden die Politiker nervös. Noch am Abend verkündete Wirtschaftsminister Peter Altmaier: „Deutschland steht nicht zum Verkauf“. Und am folgenden Tag teilte die EU-Kommission mit, sie werde CureVac ein Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB) über 80 Millionen Euro garantieren. Viele der Finanzexperten der Bank erfuhren erst aus der Presse von dem angeblich schon bewilligten Kredit. Noch Mitte April – einen Monat nachdem die Kommission, diesen bereits als Fakt verkauft hatte – sagte eine Sprecherin der Bank „Investigate Europe“: „Bisher hat CureVac keinen Kredit erhalten.“ Wie kam es dazu, dass die EU-Kommission derart vorpreschte und die Bank so massiv unter Druck setzte? Eine Person, die mit der Angelegenheit vertraut ist, sagte „Investigate Europe“, führende EU-Politiker „suchten händeringend nach guten Nachrichten“. Ende April teilte die EIB mit, dass ein 75-Millionen-Euro-Kredit an CureVac bewilligt worden sei.

Neben der Europäischen Investitionsbank gibt es drei weitere Kanäle über die in Europa derzeit öffentliches Geld in die Impfstoffforschung fließt: das EU-Programm Horizon2020, die Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI) sowie Direktzahlungen der Staaten.

Dass momentan öffentliches Geld in ungekanntem Maße an Forschungsprojekte und Pharmaunternehmen gezahlt wird, müsse mit Bedingungen verknüpft werden, fordern mehrere Nichtregierungsorganisationen. So verlangte Ärzte ohne Grenzen zuletzt: „Wenn Arzneimittelkonzerne von unseren Steuern finanzierte Forschung nutzen, dann sollten wir als Öffentlichkeit ein Mitspracherecht haben, um sicherzustellen, dass diese Medikamente erschwinglich und für alle Bedürftigen zugänglich sind“. 

„Ohne Entschlossene Schritte wird es keinen universellen Zugang geben“

Impfstoff-Expertin Ellen ‚t Hoen

Zugang zu einem Impfstoff bedeutet, dass dieser zu einem bezahlbaren Preis angeboten wird sowie dass von diesem eine ausreichende Zahl produziert werden können. Wenn ein Unternehmen dies nicht alleine schaffe, wäre das Teilen von Patenten und Wissen eine Lösung. Eine Möglichkeit dabei sei es, sagt die niederländische Expertin für geistiges Eigentum, Ellen ‘t Hoen, einen Impfstoff-Know-How und Technik freizugeben. „Erfahrungen mit früheren Pandemien zeigt uns, dass es ohne entschlossene Schritte keinen universellen Zugang zu einem Serum geben wird.“

Wieviel Impfstoff produziert wird und wer diesen verabreicht bekommt, könnte über Tausende Leben entscheiden. Doch bisher knüpfen Regierungen und EU-Institutionen kaum Bedingungen an die massiven Finanzhilfen.

So stellt die Europäische Investitionsbank generell keine Bedingungen an geistiges Eigentum oder Zugang zu Medikamenten, die mit Kreditgeldern entwickelt werden, sagte eine Sprecherin Investigate Europe. Daran ändert auch die Coronakrise nichts. Ähnlich sieht es bei dem Forschungsprogramm der EU aus, Horizon 2020. Dessen Budget für Covid-19-Projekte stockte die Union vor wenigen Tagen von 325 Millionen Euro auf eine Milliarde Euro auf. Unternehmen, die über das Programm gefördert werden, müssen zwar die Daten ihrer Forschungsprojekte teilen, doch Eigentumsrechte an Innovationen, die mit Steuergeldern bezahlt werden, müssen sie nicht abtreten, auch stellt die EU keine Bedingungen, wenn es darum geht, Zugang zu einem möglichen Impfstoff zu verschaffen.

Zweifel an Selbstkostenpreis der Pharmakonzerne

Mit Selbstverpflichtungen wollen einige Unternehmen Forderungen nach solchen Bedingungen zuvorkommen. So kündigte der Forschungschef des US-amerikanischen Pharmakonzerns Johnson & Johnson, Paul Stoffels, Anfang April im „Tagesspiegel“ an, sein Konzern werden einen Impfstoff zum Selbstkostenpreis anbieten. Ob es soweit kommen wird, ist unklar. So hatte Johnson & Johnson im Jahr 2018 angekündigt, ein Tuberkulose-Medikament zu einem „special-effort price“ anzubieten, um die Krankheit zu besiegen. Doch Forscher der Universität Liverpool kamen in einer Analyse aber zu dem Schluss, dass ein Selbstkostenpreis nur ein Drittel dessen betragen würde, was der Pharmakonzern aufrief.

Selbst wenn ein Impfstoff bezahlbar wäre, dürfte es zunächst zu wenige Dosen geben, um den Bedarf zu decken, den Analysten auf 20 Milliarden Einheiten schätzen. Der britische Virologe Mark Jit sagte Investigate Europe: „Es wird nicht genug Impfstoff geben, um die Nachfrage aus allen Ländern zu decken.“ Und fragt: „Wie können wir sicherstellen, dass die Menschen, die das Serum am dringendsten benötigen, ihn zuerst bekommen, unabhängig davon, wo sie leben?“

Als im Jahr 2009 mit der Schweinegrippe zuletzt eine Pandemie herrschte, bestellten reiche Staaten wie Frankreich, Norwegen oder die Schweiz Massen an Impfstoffdosen. Für ärmere Staaten blieb kaum etwas übrig. Auch während der Covid-Krise zeigte sich bereits, wie Staaten um knappe Güter konkurrierten. Auch Deutschland: Als Schutzanzüge und Atemmasken knapp zu sein schienen, erließ die Bundesregierung einen Exportstopp.

Ohne Verteilungsregeln drohen nationale Alleingänge

Die Impfstoffverteilung werde ein Stresstest für das politische System, sagt der Gründer von Knowledge Ecology International, Jamie Love, der sich seit Jahrzehnten für Zugang zu Medikamenten einsetzt. „Wenn Sie der Präsident eines Landes sind und die Chance haben, in Ihrem Staat mehr oder weniger Impfstoffe zu bekommen, was würden Sie tun?“ Natürlich seien Repräsentanten immer ihren Wählern verpflichtet, sagt Love „Und die werden nicht nett zu Ihnen sein, wenn Sie die Impfstoffe nicht an sie sondern an Ausländer geben – und dann fangen die Menschen an zu sterben“.

Wenn eine Regierung etwa mit einem Ausfuhrverbot verhindert, dass ein Unternehmen Covid-Impfstoffe exportiert und dieser Konzern sein Patent auch nicht lizensieren will, bleibt anderen Staaten eine letzte Option: Zwangslizenzen. Seit Jahren forscht der Münchner Jura-Professor Ansgar Ohly zu diesem Thema. Zwangslizenzen nennt er „ein Damoklesschwert, ein zusätzliches Drohmittel, um Patentinhaber dazu zu bringen, eine Lizenz zu erteilen“. Diesen Mechanismus gibt es fast überall in der EU. Ein Unternehmen, dass keine Lizenz erhalten hat, kann – sofern ein öffentliches Interesse besteht – darauf klagen, eine Zwangslizenz zu erhalten. In Deutschland entscheidet darüber das Bundespatentgericht. Erlässt es eine Zwangslizenz, kann das Unternehmen den Impfstoff in Deutschland produzieren – theoretisch. Denn neben dem reinen Rezept für ein Serum, braucht es auch Wissen, um die korrekte Herstellung, sagt Patentexpertin Ellen ‘t Hoen. Sie hat Zweifel an der Wirksamkeit dieser Maßnahme. „Solch ein Technologietransfer kann nicht durch eine Zwangslizenz erpresst werden“, sagt sie. „Lassen Sie uns hoffen, dass die Welt sich nicht auf dieses Niveau des Nationalismus zerfällt.“

Doch ein solcher Nationalismus deutet sich bereits an. Zwar antwortete das Forschungsministerium auf Anfrage von Investigate Europe, dass die Bundesregierung „bei der weltweiten Koordination auf die Richtlinien der Weltgesundheitsorganisation (WHO)“ setzt, doch das gilt längst nicht mehr für alle Staaten. Als die WHO Ende April ein „ACT Accelerator“ genanntes Programm startete, bei dem Staaten und Nichtregierungsorganisationen sich verpflichteten, gleichberechtigten Zugang zu einem Covid-19-Impfstoff sowie zu Wissen und Technologie, die zu einem solchen führen könnte, zu garantieren, fehlten Russland, Indien sowie China und die USA, die vielversprechende Impfstoffprojekte vorantreiben.  Bereits Wochen zuvor hatte die US-Regierung verkündet, sie werde vorerst alle Zahlungen an die WHO einstellen.

Pharmakonzerne wehren sich gegen Preisvorschriften

Während die UN-Organisation an Einfluss verliert, gewinnt ein anderer Akteur massiv an Bedeutung: die Coalition for Epidemic Preparedness Innovations, kurz CEPI. Ihr Hauptsitz befindet sich mitten in Oslo in einem unscheinbaren Betonbau, den sie mit einem Fahrradladen und einem Hi-Fi-Geschäft teilt. Sie wurde im Jahr 2017 als Reaktion auf die Ebola-Epidemie mit einem idealistischen Ziel gegründet: Nie wieder sollte eine zögerliche Impfstoffentwicklung dazu führen, dass Tausende Menschen an einem Virus sterben. Finanziert wird CEPI von Staaten wie Japan, Norwegen oder Deutschland und durch Organisationen wie die Gates-Stiftung. Inzwischen beträgt das Budget der Organisation mehrere Milliarden Euro. Und es dürften noch mehr werden. Ein Teil der EU-Spendenshow soll an CEPI gehen, um so Impfstoffforschung zu koordinieren und zu finanzieren.

Anfangs entstand CEPI auch unter enthusiastischer Beteiligung von Ärzte ohne Grenzen. Die Experten der Organisation halfen dabei, ein ambitioniertes Dokument zu erstellen. Auf 13 Seiten hielt CEPI seine „Equitable Access Policy“ fest, einen Plan, wie Unternehmen dazu verpflichtet werden sollten, möglichst viele Menschen Zugang zu künftigen Impfstoffen zu geben. So könne CEPI etwa „Eigentumsrechte, Know-How und Geschäftsgeheimnisse“ nutzen, sollte ein Konzern nicht für einen gleichberechigten Zugang zu einem Impfstoff gesorgt. Das hätte auch in der Covid-Krise helfen können. Doch es kam anders.

Laut CEPI-Vorstand Richard Hatchett waren es die Pharmakonzerne, welche die Bedingungen als nicht pragmatisch befanden. In deren Auffassung würden sie nicht „die Geschäftsrealitäten widerspiegeln, mit denen Impfstoffentwickler konfrontiert sind“, erinnerte sich Hatchett unlängst im Fachjournal „Vaccine“. Die Konzerne störte, dass CEPI einen Preis für künftige Impfstoffe festlegen könne. Die Unstimmigkeiten veranlassten laut Hatchett schließlich „mehrere fähige Impfstoffhersteller, die nachweislich Impfstoffe zur Zulassung gebracht haben, zu erklären, dass sie nicht mit CEPI im Rahmen der Bestimmungen der Richtlinie zusammenarbeiten können“.

Ein Jahr später, im Dezember 2018, stellte CEPI eine neue „Access Policy“ vor. Statt 13 Seiten hatte diese noch drei. Wesentliche Punkte fehlten. Kurz darauf schrieb die damalige Präsidentin von Ärzte ohne Grenzen, Joanne Liu, an den CEPI-Aufsichtsrat einen Brief. Darin schreibt Liu die neue Policy„verrät die Interessen aller, die in CEPI investiert haben, weil sie den tödlichen Status quo ändern wollten“.

Trotz mehrerer Anfragen verweigerte CEPI Investigate Europe ein Gespräch. Stattdessen antwortete die Organisation auf schriftliche Fragen. Darin heißt es: „CEPI setzt sich voll und ganz für fairen Zugang ein.“ Bedingungen für einen solchen Zugang würden sich in den Verträgen zwischen CEPI und den Pharmakonzernen wiederfinden. Doch diese sind nicht öffentlich und die Organisation will sich nicht weitergehend äußern. Damit fehlt hier jede Transparenz. 

„Wer auch immer zuerst einen Impfstoff findet, wird als Retter gelten“

NGO-Koordinatorin Viviana Galli

Immerhin sieht die Gesundheitsexpertin der europäischen Verbraucherschutzorganisation BEUC, Ancel.la Santos, CEPI inzwischen wieder auf einem guten Weg. „In der Aufforderung des CEPI zur Einreichung von Vorschlägen für Covid-19-Impfstoffe wird das Kriterium des gerechten Zugangs erwähnt. Das ist gut.“ Doch Gaëlle Krikorian, die bei Ärzte ohne Grenzen für den Zugang zu Medikamenten zuständig ist, äußert sich weniger optimistisch. Sie sagte Investigate Europe: „Sie sind der Meinung, dass es nicht möglich sein wird, bei Geschäften, die mit der Pharmaindustrie abgeschlossen werden, Transparenz durchzusetzen. Sie halten es für sehr wichtig, dass die Hersteller mit am Tisch sitzen. Sie wollen ihnen also keine Angst machen, indem sie zu aggressiv auftrete.“

Dieser Streit zwischen Pharma-Unternehmen und der öffentlichen Gesundheitsversorgung dauert seit Jahrzehnten an. Nun während der Covid-Pandemie würden viel mehr Menschen schauen, wie die Unternehmen vorgehen, sagt die Koordinatorin der Europäischen Allianz für verantwortungsvolle Forschung und Entwicklung und bezahlbare Medikamente, Viviana Galli. „Für sie ist es eine gute Chance ihre Reputation zu verbessern. Wer auch immer zuerst einen Impfstoff findet, wird als Retter gelten.“

Das Coronavirus betrifft alle Gesellschaften weltweit. Fast jeder hofft auf einen Impfstoff – ob Madonna in ihrer Badewanne oder Großeltern in Isolation, die darauf warten, ihre Enkel wiederzusehen bis hin zu jenen, die wählen müssen zwischen der Angst vor dem Virus und einem leeren Kühlschrank. Die Milliardenversprechen, die Ursula von der Leyen einsammelte, wurden begleitet von großen Worten über Solidarität und Teilen.

Doch der wirkliche Test wird erst kommen, wenn ein Impfstoff existiert, es aber nicht genug für alle gibt.